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Fundamento de la potestad
de Autorizar Modelos de Fianzas con Carácter General
y Uniforme
Como se puede observar de la evolución histórica
de la normas, el legislador se limitó a estatuir el deber
de que los modelos de fianzas que se emplearan por parte de las
empresas de seguros contaran con la autorización previa
de la Superintendencia de Seguros. El legislador no estableció un
procedimiento especial para obtener tal autorización,
ni determinó que dichas autorizaciones debían ser
otorgadas previa solicitud de parte interesada, o que el Organismo
de Control podría autorizar en forma genérica los
modelos de fianzas.
Partiendo de la regulación establecida en la Ley de Empresas
de Seguros y Reaseguros, podrían formularse dos (2) posibles
conclusiones respecto de la potestad de la Superintendencia de
Seguros para autorizar con carácter general y uniforme
modelos de fianzas. La primera de ellas en sentido negativo,
es decir, negar a la Superintendencia la posibilidad de autorizar
modelos de fianzas con carácter general y uniforme, debiendo
actuar siempre instada por un particular interesado, o en otras
palabras, previa solicitud de una empresa aseguradora, con lo
cual la Administración dictaría un acto administrativo
de efectos particulares destinado a un único sujeto de
derecho, la empresa solicitante.
En efecto, no todos los procedimientos pueden iniciarse de oficio,
ya que hay sectores de actividad que están articulados
técnicamente en torno al principio de rogación,
de forma que la solicitud del particular es presupuesto necesario
de la incoación misma del procedimiento y su desarrollo
posterior. El otorgamiento de autorizaciones o concesiones y,
en general, todo procedimiento tendente al reconocimiento de
un derecho o a la constitución de una situación
jurídica favorable a un sujeto determinado exige, en principio,
la iniciativa de dicho sujeto como condición necesaria
para la válida incoación del procedimiento, salvo
en aquellos casos en que la Administración esté facultada
por la Ley para efectuar convocatorias públicas a estos
efectos.
La segunda de las posibilidades, en sentido afirmativo, establecería
la facultad de la Superintendencia de Seguros, mediante actos
de carácter general (actos administrativos cuyo destinatario
es un número indeterminado de personas) de otorgar autorizaciones
generales y uniformes a todas las empresas de seguros para la
utilización de un determinado modelo de fianza.
La referida posición se fundamentaría en el hecho,
por una parte, de que la Ley no dice, naturalmente, ni puede
decir, dado que opera desde una perspectiva general, en qué caso
puede iniciarse de oficio un procedimiento administrativo y cuándo
puede iniciarse a instancia de parte interesada, cuestión ésta
que depende, lógicamente, de la clase de procedimiento
de que se trate y de la concreta situación jurídica
en que se encuentre el administrado respecto a su eventual objetivo.
Por otra parte, si partimos del hecho de que la Administración
tiene competencia atribuida legalmente para decidir en un mismo
sentido una pluralidad de casos, en nuestro objeto de estudio,
al autorizar a cada una de las empresas de seguros que operan
en el país un determinado texto de fianza, nos preguntamos
qué impediría que dicha autorización, en
lugar de ser otorgada mediante una pluralidad de actos, sea otorgada
mediante un único acto de carácter general.
En efecto, conforme a la tesis de los poderes propios de la
Administración Pública (que trata de fundamentar
la potestad reglamentaria de la misma) la posibilidad de que ésta
dicte actos que puedan afectar a una pluralidad de sujetos se
encuentra en la discrecionalidad administrativa, pues lo que
una autoridad puede ordenar o prohibir en cada caso particular,
puede ordenarlo o prohibirlo, en general, para todos los casos
semejantes en el futuro.
Tal como lo expresan los autores Eduardo García de Enterría
y Tomas-Ramón Fernández, existen determinados procedimientos
administrativos en los cuales dependiendo del objeto del mismo
y de la posición particular en la cual se encuentre el
administrado, éstos no requerirán de la instancia
del particular.
Si consideramos que las empresa de seguros para la suscripción
de contratos de fianzas no requieren de una autorización
expresa y especial de este Organismo, sino que tal posibilidad
es consecuencia de que las mismas se encuentren autorizadas para
operar en ramos generales, y que el requisito de autorización
de los modelos de fianzas se encuentra dirigido no a controlar
la posibilidad de que las empresas suscriban tales contratos
sino a que los modelos que empleen se ajusten a los extremos
exigidos por la Ley, así como la rapidez con que se maneja
el mercado de suscripción de fianzas, resulta lógico
pensar que por motivos de celeridad y eficiencia administrativa,
la Administración pueda autorizar determinados modelos
de fianzas con carácter general y uniforme, actos que
por ser autorizatorios, no producirían un impacto negativo
en la esfera jurídica de los administrados.
Habiendo establecido el fundamento de la potestad de autorizar
con carácter general y uniforme determinados textos de
fianzas, debemos proceder a tratar de responder satisfactoriamente
la interrogante de la naturaleza jurídica de dichos actos. |
