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Naturaleza Jurídica de los
Actos Administrativos de Autorización de Modelos
Generales y Uniformes de Textos de Fianzas
Como claramente lo indica el Comité de Fianzas de la
Cámara de Aseguradores de Venezuela, en el mercado asegurador
venezolano existe la convicción de que el acto mediante
el cual se autoriza un determinado modelo de fianza con carácter
general y uniforme presenta un doble efecto, lo que lo constituye
en una figura intermedia entre el acto autorizatorio y el acto
de efectos generales o reglamentario.
De acuerdo a esta concepción, el acto que autoriza un
modelo de fianza con carácter general y uniforme, por
una parte, genera el típico efecto de un acto autorizatorio,
es decir, remueve el obstáculo legal que impide el desarrollo
de una actividad por parte de los particulares, la cual se encuentra
sometida a determinadas exigencias en virtud de la existencia
de valores jurídicos que interesan al orden público
que debe tutelar la Administración. Pero adicionalmente
el referido acto produce un efecto reglamentario que lo diferenciaría
de los típicos actos autorizatorios, en el sentido de
que las empresas de seguros se encontrarían obligadas
a utilizar únicamente dicho modelo en sus operaciones
comerciales, el cual sólo podría ser modificado
mediante un acto de igual naturaleza y no por actos autorizatorios
de carácter particular.
Si bien es cierto que dicha posición fue compartida en
un determinado momento por esta Superintendencia de Seguros,
actualmente este Organismo considera que la misma es insostenible,
ya que si se efectúa un análisis más profundo
de la situación, podría concluirse que los efectos
que produce el acto autorizatorio de carácter particular
de un modelo de fianza son los mismos que aquéllos que
produce un acto autorizatorio de un modelo de fianza con carácter
general y uniforme.
El acto autorizatorio particular produce básicamente
el efecto de permitir que la empresa aseguradora autorizada utilice
en sus relaciones comerciales el modelo autorizado. Adicionalmente
se producen otros efectos, pero éstos no derivan del acto
administrativo sino de la propia Ley de Empresas de Seguros y
Reaseguros; dichos efectos consisten en que la empresa aseguradora
no podrá emplear modelos distintos a los autorizados,
ni modificar los ya autorizados sin que medie un nuevo acto que
la autorice a ello (artículo 115.a de la Ley de Empresas
de Seguros y Reaseguros).
Por su parte, el acto que autoriza con carácter general
y uniforme un modelo de fianza, produce el efecto de que el mismo
puede ser utilizado por las empresa de seguros en sus relaciones
comerciales con la única diferencia, respecto al anterior,
del número de destinatarios del acto administrativo. Los
efectos consistentes en la imposibilidad de modificar dicho modelo,
sin que medie nueva autorización, y de que las empresas
de seguros no puedan emplear otros modelos distintos al autorizado,
es producto de la Ley y no del acto administrativo.
La anterior afirmación resulta de gran importancia por
múltiples razones. En primer lugar por el hecho de que
ambos actos gozan de una misma naturaleza jurídica por
lo que respecta a sus efectos, es decir, nos encontramos en ambos
casos frente a actos de efectos particulares, es decir, de contenido
no normativo; se trata de simples autorizaciones para que las
empresas utilicen un determinado modelo de fianza, en otras palabras,
no nos encontramos ante un acto de efectos particulares y otro
de efectos generales sino ante dos (2) actos cuyos efectos no
resultan normativos, diferenciándose sí en cuanto
a su carácter, ya que uno resulta particular, por encontrarse
dirigido a un sujeto determinado, mientras que el segundo resultaría
de carácter general, por encontrarse dirigido a una pluralidad
de sujetos.
La característica de generalidad del acto general que
autoriza el uso de un determinado modelo de fianza radica en
el hecho de que el acto va destinado a una pluralidad de sujetos,
es decir, desde el punto de vista de sus destinatarios y no de
sus efectos. Mientras que el carácter de uniformidad viene
dado más por la Ley que por el acto mismo, ya que será uniforme
en la medida de que no existan otros actos que autoricen la utilización
de nuevos modelos.
Las afirmaciones anteriores producen importantes consecuencias
por lo que respecta a la modificación de los textos autorizados
con carácter general. En efecto, si nos encontramos ante
un acto de efectos particulares de carácter general, podrían
perfectamente coexistir otros actos de efectos particulares,
de carácter particular o general, que lo modificaran,
ya que éste no goza de contenido normativo y en consecuencia
puede ser perfectamente modificado por otros actos administrativos,
autorizándose nuevos modelos.
Por otra parte, es pertinente destacar que existen importantes
argumentos de orden constitucional que refuerzan el criterio
anterior.
Debemos recordar que conforme lo prevé el texto constitucional
de 1961, artículo 96, el derecho a la libre iniciativa
y de libertad económica sólo pueden ser limitados
mediante texto legal expreso y con fundamento en razones de seguridad,
sanidad u otros de interés social.
Como hemos indicado en oportunidades anteriores, el artículo
96 de la Constitución de la República, consagra
una garantía formal y otra sustancial o material al derecho
de libertad económica y libre iniciativa. La garantía
formal viene dada por el hecho de que únicamente mediante
un texto legal, en sentido formal, es decir, mediante una manifestación
de voluntad emanada de las cámaras legislativas actuando
como cuerpos colegisladores, siguiendo el procedimiento previamente
estatuido en la Constitución, pueden limitarse dichos
derechos. La garantía material o sustancial consiste en
que los referidos derechos fundamentales sólo pueden ser
modificados tomando en consideración razones de seguridad,
sanidad o interés social.
El ejercicio de la actividad de afianzamiento por parte de las
empresas de seguros, se encuentra limitado por la Ley de Empresas
de Seguros y Reaseguros, limitación que consiste en que
dichas empresas se encuentren autorizadas para operar en seguros
generales, limitación que se justifica por el hecho de
que dicha actividad de afianzamiento puede generar en el patrimonio
de las empresas de seguros cargas u obligaciones de tal magnitud
que puedan afectar sus operaciones habituales de seguros, afectando
al asegurado, débil jurídico protegido por la Ley.
En consecuencia, nos encontramos que la limitación a la
actividad económica se encuentra consagrada en una Ley
y que existen motivos de interés social para ello.
También nos encontramos con que la Ley prevé la
necesidad de que los modelos que empleen las empresas de seguros
sean autorizados previamente, con el objetivo de que el Organismo
de Control verifique el cumplimiento de determinados extremos
legales, limitación establecida por la propia Ley, buscando
garantizar que la actividad de afianzamiento no afecte en términos
negativos al patrimonio de la empresa de seguros, al exigirse
condiciones tales como que el texto contenga la subrogación
de los derechos, lapsos de caducidad y determinación de
la vigencia.
Pretender que al autorizarse con carácter general y uniforme
un modelo de fianza éste no puede ser modificado mediante
actos particulares que autoricen modificaciones a una determinada
empresa, representaría una limitación a los derechos
de libertad económica y libre iniciativa sin consagración
legal, es decir, se vulneraría la garantía formal
de dichos derechos fundamentales.
Frente a este argumento podría formularse la objeción
de que al autorizarse a una determinada empresa de seguros un
modelo particular que modifique al general, se estaría
afectando la igualdad de tratamiento de las empresas de seguros,
siendo dicha conducta contraria a los principios que rigen la
libre competencia; consideramos que tales argumentos carecen
totalmente de sentido y asidero jurídico, por cuanto no
se afectaría la igualdad entre las empresas, ya que todas
podrían solicitar modelos particulares que satisfagan
sus realidades propias y particulares de contratación,
favoreciéndose en todo caso la competencia, ya que las
empresas podrían ofrecer distintos productos, lo que en
definitiva favorecería al mercado asegurador.
Visto lo anterior, se refuerza la necesidad de abandonar el
criterio conforme al cual el acto que autoriza un modelo de fianza
con carácter general y uniforme produce efectos normativos.
Sostener dicho planteamiento implicaría que las empresas
de seguros, frente a un negocio en particular en el cual se exijan
condiciones especiales de contratación, no podría
solicitar la autorización de un nuevo modelo acorde con éstas,
a pesar de que éste se ajuste a los requisitos y exigencias
legales vigentes, lo que implicaría una limitación
al ejercicio de la libertad económica no prevista en un
texto legal. Por otra parte, de mantenerse el criterio que actualmente
impera en el mercado asegurador, se llegaría a situaciones
absurdas en las cuales frente a la necesidad particular de una
empresa de seguros, sería necesario modificar un supuesto
acto normativo, imponiendo al resto del mercado asegurador condiciones
de contratación que posiblemente no satisfagan sus necesidades.
Habiendo establecido con meridiana claridad, en nuestra opinión,
la naturaleza jurídica del acto mediante el cual se autoriza
con carácter general el empleo de un modelo de fianza,
surge la duda de determinar si esta Superintendencia de Seguros
se encuentra obligada a autorizar los modelos recomendados por
el Consejo Nacional de Seguros, para lo cual esta Superintendencia
considera pertinente formular algunas consideraciones respecto
a dicho cuerpo colegiado.
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