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1998
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Naturaleza del Consejo Nacional de Seguros

El presente análisis no tiene el ánimo de ser exhaustivo, se pretende simplemente tratar de formular algunas reflexiones en cuanto a la naturaleza del Consejo Nacional de Seguros, así como sus facultades para someter a la consideración de esta Superintendencia de Seguros la aprobación de determinadas normas que regulen el mercado asegurador.

1. Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1965:

El referido instrumento legal regula la definición del Consejo Nacional de Seguros y sus atribuciones en los artículo 12 y 17, en los términos siguientes:

Artículo 12.- El Consejo Nacional de Seguros, con sede en Caracas, estará integrado por un representante de cada una de las empresas de seguros y de reaseguros regidos por esta Ley y el Superintendente de Seguros.

Parágrafo Único: Ninguna persona podrá representar en el Consejo Nacional de Seguros más de una de las entidades a que se refiere este artículo.

Artículo 17.- Son atribuciones del Consejo Nacional de Seguros:

1. Estudiar las condiciones económicas del país en relación con las actividades aseguradoras y comunicar los informes obtenidos con sus conclusiones y recomendaciones, al Ejecutivo Nacional a través de la Superintendencia de Seguros;
2. Absolver las consultas que le haga el Ejecutivo Nacional;
3. Estudiar la práctica de las actividades aseguradoras y procurar su coordinación y mejoramiento;
4. Ejercer las demás funciones cónsonas con su naturaleza y las que específicamente le señalen las leyes y sus reglamentos.

El Legislador de 1965 no estableció con toda claridad en el artículo 12 de la Ley el verdadero carácter del Consejo Nacional de Seguros, limitándose simplemente a establecer su sede (la ciudad de Caracas) y su integración (un representante de cada una de las empresas de seguros y reaseguros, y el Superintendente de Seguros); pero a pesar de la omisión legislativa podríamos afirmar que, en principio, en base a las atribuciones que le fueron conferidas, su naturaleza es la de un órgano asesor o consultivo, es decir, aquel que no adopta ni ejecuta decisiones, no ejerce funciones de voluntad, sino de inteligencia o apreciaciones técnicas; ilustra con sus dictámenes, opiniones y consejos, el criterio de los órganos activos que los consultan obligatoria o facultativamente, según lo disponga el ordenamiento jurídico.

Como podemos observar del texto del artículo 17, las atribuciones básicas del Consejo se limitan a formular estudios sobre el mercado asegurador (ordinales 1ó y 3ó) y absolver las consultas formuladas por el Ejecutivo Nacional (ordinal 2ó) siendo todas ellas características de los órganos consultivos.

2. Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros de 1975:

Los artículos 19 y 24 definen al Consejo Nacional de Seguros y sus atribuciones en los términos siguientes:

Artículo 19.- El Consejo Nacional de Seguros, con sede en Caracas, estará integrado de la siguiente manera ... (omissis) ...

Artículo 24.- Son atribuciones del Consejo Nacional de Seguros:

1. Estudiar las condiciones económicas del país en relación con la actividad aseguradora y comunicar al Ejecutivo Nacional, a través de la Superintendencia de Seguros, los informes obtenidos y sus conclusiones y recomendaciones.

2. Absolver las consultas que le haga el Ejecutivo Nacional.

3. Establecer normas para las prácticas de la actividad aseguradora y procurar su coordinación y mejoramiento.

4. Someter a la aprobación de la Superintendencia de Seguros prácticas administrativas y contables y tarifas que hayan de aplicar con carácter uniforme las empresas de seguros.

5. Elevar al Superintendente de Seguros sus observaciones o quejas sobre las actividades o interpretaciones de la Superintendencia.

6. Ejercer las demás funciones cónsonas con su naturaleza y las que especialmente le señalen las leyes y sus reglamentos.

Parágrafo Único: En las sesiones que realice el Consejo Nacional de Seguros en relación con las atribuciones contenidas en los numerales 1, 3 y 4, se requerirá, para la aprobación de las decisiones que se adopten, el voto favorable de más de la mitad de los miembros asistentes. La Superintendencia de Seguros velará por el cumplimiento de las decisiones aprobadas.

En la Ley de 1975, el Legislador vuelve a omitir toda mención expresa respecto a la naturaleza del Consejo Nacional de Seguros, limitándose a indicar la sede de dicho órgano y la forma de su integración. Nos permitimos afirmar nuevamente, en base a las atribuciones que le fueron conferidas, en principio, pareciera que el carácter del Consejo Nacional de Seguros sigue siendo, bajo la vigencia de la Ley de 1975, el de un órgano consultivo.

Por otra parte, el parágrafo único del mencionado artículo estatuye que el Superintendente de Seguros velará por el cumplimiento de las decisiones adoptadas de conformidad con los numerales 1, 3 y 4; consideramos que tal obligación debe atemperarse, no debe considerarse que por la sola adopción en el Consejo Nacional de Seguros de un proyecto de tarifas con carácter general y uniforme, éste debe ser aprobado por la Superintendencia en base al parágrafo único ya mencionado, sino que el Superintendente deberá considerar dicha proposición y aprobarla de considerarla pertinente.

La vigente Ley regula la materia objeto de este estudio en los artículos 36 y 41, en los siguientes términos:

Artículo 36.- El Consejo Nacional de Seguros, con sede en Caracas, es un órgano asesor de la Superintendencia de Seguros, y estará integrado así: ...(omissis)...

Artículo 41.- Son atribuciones del Consejo Nacional de Seguros:

1. Estudiar las condiciones económicas del país en relación con la actividad aseguradora y comunicar al Ejecutivo Nacional, a través de la Superintendencia de Seguros, los informes obtenidos y sus conclusiones y recomendaciones;
2. Absolver las consultas que le haga el Ejecutivo Nacional;
3. Recomendar normas para la práctica de la actividad aseguradora y procurar su coordinación y mejoramiento;
4. Proponer a la Superintendencia de Seguros prácticas administrativas y contables y tarifas que hayan de aplicar con carácter uniforme las empresas de seguros; y,
5. Ejercer las demás funciones cónsonas con su naturaleza y las que especialmente se le señalen en esta Ley.
   

Parágrafo Único: En las sesiones que realice el Consejo Nacional de Seguros en relación con las atribuciones contenidas en los literales a), c) y d), se requerirá para la aprobación de las decisiones que se adopten, el voto favorable de la mayoría de sus miembros. La Superintendencia de Seguros velará por el cumplimiento de las decisiones aprobadas.

El aspecto más importante que introduce el Legislador de 1994 es la mención expresa de que el Consejo Nacional de Seguros representa un órgano asesor de la Superintendencia de Seguros. En cuanto a sus atribuciones, son plenamente aplicables los criterios anteriores, ya que las mismas no fueron modificadas sustancialmente.

En cuanto a la naturaleza del Consejo Nacional de Seguros, es evidente que desde su consagración en la Ley de 1965 tuvo el carácter de un órgano eminentemente consultivo, y nos atreveríamos a afirmar que sus decisiones no son de carácter vinculante, ya que en nuestro criterio no existe una norma expresa que lo establezca, por cuanto la mención que hace el parágrafo único del artículo 41 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros Vigente, debe interpretarse en el sentido de que el Superintendente de Seguros velará por el cumplimiento de las recomendaciones formuladas en la medida en que las mismas sean procedentes y se encuentren dentro del marco de su competencia; de lo contrario, llegaríamos al absurdo de que en base a una recomendación del Consejo se adoptara una decisión contraria al interés público (que la Superintendencia como órgano administrativo debe velar); además, todos los literales señalados hacen referencia a que la decisión consiste en someter o recomendar alguna medida o decisión, es decir, el Superintendente debe ser el vínculo entre el órgano administrativo de ejecución y el consultivo.

Ahora bien, a pesar de que la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros prevé la figura del Consejo Nacional de Seguros como un órgano asesor de la Superintendencia de Seguros, atendiendo a las funciones que éste cumple, así como a su estructura, consideramos que más que un verdadero órgano asesor, estamos en presencia de una figura a través de la cual el Legislador pretendió permitir la participación de los administrados en la toma de decisiones por parte de la Administración Pública.

Difícilmente puede negarse que el derecho a la participación es una garantía inherente a la persona humana, y por tanto constitucionalizada por la cláusula abierta a los derechos del hombre establecida en el artículo 50 de nuestra Ley Fundamental. Ese derecho a la participación se encuentra expresamente consagrado en la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 21), en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 25), en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo 20) y en la Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 23).

El derecho constitucional a la participación en la actividad normativa de los órganos del poder Público debe orientar un modelo participativo de democracia que coloque al ciudadano y al administrado como miembros activos de la comunidad para la defensa de sus intereses. La participación de éstos atiende, según lo afirma García de Enterría, a la intención de incluir "en las decisiones o actuaciones de la Administración las referencias al interés general que los ciudadanos en directa relación con él pueden hacer valer, un interés general que no ponga en cuestión el ya valorado en la Ley de cuya aplicación se trata (por eso no estamos en presencia de una democracia política alternativa o correctora de la que se expresa en la formación de la Ley), pero que es muy importante tener en cuenta precisamente en la fase de esa aplicación, de modo que su realidad y sus exigencias no sean sustituidas por las simples opiniones personales de los funcionarios".

Si observamos que el Consejo Nacional de Seguros se encuentra integrado por los representantes de los distintos sectores que integran el mercado asegurador, en otras palabras, por los administrados sometidos al control de la Superintendencia de Seguros, y que las funciones de éste giran en torno a la recomendación de normas que regulen la práctica de la actividad aseguradora, de normas contables, tarifas uniformes; observamos que la gran mayoría de ellas permiten la participación de los sectores que conforman el mercado asegurador en la adopción de actos administrativos de efectos generales por parte de la Administración Pública.

Adicionalmente, debe destacarse que resulta incompatible con la naturaleza propia de un órgano administrativo consultivo, el hecho de que éste se encuentre integrado por sujetos que no forman parte de la Administración Pública, sino más bien del sector privado.

En conclusión, consideramos que el Consejo Nacional de Seguros, más que representar un órgano asesor de la Administración Pública, representa un instrumento de participación ciudadana en la toma de decisiones por parte de la Administración Pública.

Luego de haber formulado las consideraciones anteriores, podemos concluir lo siguiente:

1. El fundamento para la autorización de textos generales de fianzas viene dado por el hecho de que la Superintendencia de Seguros podría decidir de igual forma en cada caso particular.
2. El acto administrativo mediante el cual se autoriza con carácter general un modelo de fianza es un acto administrativo general de efectos particulares, es decir, no normativo.
3. Como consecuencia de lo anterior, la existencia de tal acto no impide que mediante actos particulares se autoricen nuevos textos de fianzas.
4. Siendo el Consejo Nacional de Seguros un organismo de participación ciudadana para la formulación de actos de efectos generales, la recomendación de adopción de un modelo general de fianza, acto de efectos particulares, no resulta vinculante para este Organismo.
5. Existiendo en el mercado asegurador la errónea concepción de que el acto administrativo mediante el cual se autoriza un modelo de fianza con carácter general produce efectos normativos, consideramos inconveniente la aprobación de los modelos recomendados por el Consejo Nacional de Seguros, ya que las empresas de seguros podrían interpretar que no pueden formular nuevas solicitudes de textos de fianzas, situación que vulneraría su derecho de libertad económica, o que este Organismo frente a una solicitud particular, se viera presionado a negarla sin existir motivo para ello, en base simplemente a lo que ha sido la costumbre dentro del mercado asegurador.