Dictámenes
1999
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Los precedentes administrativos en las aprobaciones que debe otorgar esta superintendencia de seguros a los documentos utilizados por las empresas de seguros en sus operaciones

En principio debe tomarse en cuenta que en la materia de los precedentes administrativos la doctrina no es unánime en sus opiniones. En tal sentido, tal como lo señala el auto José Peña Solis, existen en el derecho administrativo dos términos que en ocasiones han sido tratados como conceptos distintos y en otras como sinónimos, se trata de la "práctica administrativa" y los "precedentes administrativos".

La práctica administrativa consiste en la actuación constante y uniforme por parte de la Administración, en lo concerniente a la solución de determinado problema, derivada de la eficacia obtenida en oportunidades precedentes en el abordaje de dicho problema; de tal modo que la base de la práctica, en este marco de referencia, está constituida no por una norma jurídica, sino por una actuación anterior exitosa.

Ahora bien, podrá hablarse efectivamente de práctica administrativa en la medida en que el comportamiento administrativo que le sirve de sustento sea una expresión de una anterior, reiterada en diversas oportunidades.

Sin embargo, este concepto de práctica administrativa, para cierto sector de la doctrina, resulta restringida, en virtud a que alude a las actuaciones materiales repetidas, constituyendo, en realidad una mera rutina administrativa, razón por la cual sostienen que debe ampliarse a la conducta igual y reiterada, pero que comporte la adopción de una decisión que incida sobre los intereses legítimos o los derechos subjetivos de los administrados, incorporándose entonces el concepto de "precedente administrativo".

Por su parte, autores españoles, como Garrido Falla, sostienen que el concepto de práctica administrativa debe abarcar las dos nociones expuestas, y que lo importante en todo caso, es la práctica, sea strictu sensu, o el precedente, de cuya observancia pueden deducirse beneficios o perjuicios para situaciones jurídicas individualizadas, no presentado relevancia la diferenciación de ambos términos.

Ahora bien, determinado el concepto de ambos términos y quedando establecido entonces, que la práctica administrativa, en sentido amplio, abarca el precedente administrativo, debe entonces determinar si la misma tiene valor de fuente del derecho administrativo y en caso negativo, conocer su valor jurídico, con el objeto de verificar si la misma es vinculante o no para la Administración.

En cuanto a si la misma tiene valor de fuente del derecho, debe concluirse en forma negativa, ni aún valerse como equivalente a la costumbre. El fundamento de esta conclusión está en que si bien la actuación repetida del comportamiento de la Administración podría equipararse a la "inveterata consuetudo", faltaría el elemento psicológico.

Debemos pasar entonces, a establecer el valor jurídico que la práctica administrativa (en sentido amplio) tiene en el derecho administrativo. En este sentido, el autor Garrido Falla, en forma por demás clara, indica lo siguiente:

"La posible obligatoriedad de las prácticas administrativas no deriva simplemente de la fuerza que para la Administración tengan sus propios precedentes. Entendemos, antes bien, que la Administración puede lícitamente apartarse de sus propio precedentes: 1° si se trata de materia en las que actúa con poderes reglados, por entender que la interpretación de la ley que se ha venido haciendo no es correcta, 2° si se trata de materia en las que actúa con poderes discrecionales, por entender que los criterios hasta entonces aplicados son inoportunos o contrarios al interés público; si bien en ese caso el cambio de criterio, deberá realizarse con carácter general para el futuro, y no como derogación del criterio anterior para resolver un caso concreto.

En cambio, a nuestro juicio, la obligatoriedad de las prácticas administrativas surge allí donde, como consecuencia de las mismas, haya podido crearse un principio de apariencia jurídica que induzca al administrado a creer correcta una actuación suya en un sentido determinado, y especialmente si el cambio de criterio implica discriminación contraria al principio de igualdad ante la ley que consagra el artículo 14 de la ConstituciónY"

Asimismo, la doctrina es conteste al afirmar que la Administración puede cambiar sus criterios en cualquier tiempo, siempre que dicho cambio no lesione situaciones jurídicas consolidadas. Hasta allí la tesis del autor resulta incuestionable, pero al mismo tiempo este criterio crea dudas cuando condiciona el valor vinculante de la práctica, a una apariencia jurídica que induzca al administrado a considerar que su actuación es ajustada a derecho, porque aún en ese caso predomina el principio de la tutela del interés público que autoriza a la Administración a desvincularse de criterios anteriores. Separación que puede operar en dos supuestos:

Lo anterior permite entonces concluir, que debe desistirse del criterio de la "apariencia jurídica" para hacer valer el efecto vinculante de la práctica administrativa.

En Venezuela, específicamente, el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos contempla esta posibilidad de los precedentes administrativos, cuando expone lo siguiente:

"Los criterios establecidos por los distintos órganos de la Administración Pública, podrán ser modificados, pero la nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados. En todo caso la modificación de los criterios no dará derecho a la revisión de los actos definitivamente firmes".

Se regula en este dispositivo la facultad de la Administración para modificar sus propios criterios, y opera bien por cambios en la interpretación de las disposiciones legales, es decir, que una tesis interpretativa derivada de una o varias normas, puede ser sustituida por otra que le sirve para dictar un acto, por ejemplo, contrario al que venía dictando sobre la base de interpretación que privaba para ese momento o, bien por razones de mérito y oportunidad, cuando se trata de actos predominantemente discrecionales.

Sin embargo, se trata de una potestad que debe cumplir con ciertos requisitos para su aplicación:

De una interpretación de la norma transcrita se desprende que los precedentes administrativos carecen de fuerza vinculante para la Administración, y por tal razón ésta puede separarse en cualquier tiempo de los criterios interpretativos que le sirven de fundamento a sus actos, sin que ello constituya una infracción legal.

Se puede concluir entonces que la Administración puede cambiar de criterios y aplicarlos a nuevas situaciones, cuando se den cambios en la interpretación de las disposiciones legales o por razones de mérito y oportunidad.

Adicionalmente, este "ius variandi" en el derecho venezolano, está limitado por ciertos requisitos expresamente establecidos en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en el sentido de que expresa claramente que estos criterios no pueden ser aplicados a situaciones anteriores, a menos que con ello el administrado obtenga beneficios, ni este nuevo criterio faculta a la Administración a revisar los actos definitivamente firmes, siendo los mismos plenamente aplicables por el administrado beneficiado por la aprobación otorgada, por ejemplo.

En efecto, el precedente administrativo es tal cuando tiene fuerza vinculante fundada en una interpretación normativa o en los principios generales del derecho de igualdad y buena fe, que exigen un trato administrativo no discriminatorio. Su apartamiento está condicionado por los límites jurídicos de la actividad administrativa y la observancia del principio de igualdad para evitar la consumación de la arbitrariedad, (Dromi, Roberto: "Derecho Administrativo", 5ta Edici n, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires 1996, p. 194) tomando siempre en cuenta el interés público que debe velar esa Administración. (GarcÁa Oviedo, Carlos: "Derecho Administrativo", 7ma. Edici n, Editorial E.I.S.A, Madrid 1959, p.p. 109 a 115)

En consecuencia, puede concluirse que en el derecho venezolano es plenamente aplicable la teoría de los precedentes administrativos, por aplicación directa del artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando la Administración haga cambios en la interpretación de las disposiciones legales, es decir, que una tesis interpretativa derivada de una o varias normas, puede ser sustituida por otra que le sirve para dictar un acto, por ejemplo, contrario al que venía dictando sobre la base de interpretación que privaba para ese momento (potestad reglada) o, bien por razones de mérito y oportunidad, cuando se trata de actos predominantemente discrecionales, tomando en cuenta las siguientes limitantes:

Ahora bien, debe tenerse siempre en cuenta que el cambio de criterio (bien por una interpretación distinta a la norma legal o por causa de mérito u oportunidad), no puede infringir el principio de igualdad ante la Ley consagrado en la Constitución de la República de Venezuela, en razón el cambio de criterio no puede limitar o restringir los derechos de los particulares.

Sin embargo, también es necesario analizar el caso en concreto en razón de que es posible que la interpretación dada en un principio transija el orden público, haciéndose en consecuencia perjudicial para el interés público la aplicación de ese criterio.

En el caso particular del anexo remitido por la empresa La Oriental de Seguros, C.A. estima esta Unidad que otorgarle la autorización con la acotación de que en el futuro se negará cualquier autorización de iguales características, crea aún mayor discriminación para el resto del mercado, en el sentido de que las otras empresas que componen el sector asegurador se encontrarían en desigualdad con respecto a las otras a las que sí se les otorgó la aprobación solicitada.

Si tenemos que la Administración en el ejercicio de su potestad discrecional puede cambiar de criterio por razones de mérito u oportunidad, en el caso particular puede negarse la aprobación solicitada, con la connotación en el acto que la niega de que se trata de un cambio de criterio por considerar esta Superintendencia de Seguros que las razones técnicas por las cuales ese anexo no debe ser aprobado han variado.

Cabe agregar que la aprobación de las pólizas y demás anexos es una potestad discrecional de esta Superintendencia de Seguros, en razón de que si bien la norma contenida en el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, le otorga esta facultad para determinar si la misma es procedente o no, debe estimarse en cada caso si el contenido del documento no es abusivo respecto a los asegurados, principales beneficiados por parte de este Organismo, en el ejercicio de sus actividades de control. Es esencialmente una libertad de elección entre alternativas igualmente justas o, si se prefiere, entre indiferentes jurídicos, porque la decisión se fundamenta en criterios extrajurídicos no incluidos en la Ley y remitidos al juicio subjetivo de la Administración. (GarcÁa De EnterrÁa, Eduardo y Fernðndez, Tomðs-Ram n: "Curso de Derecho Aadministrativo, Tomo I, Editorial Civitas, Madrid, 1996, p.p. 443, 447.)

Por tanto, estima esta Dirección que tratándose de una potestad discrecional la aprobación de los anexos sometidos a consideración por las empresas de seguros a esta Superintendencia de Seguros, ésta tomando en consideración razones técnicas puede, por causas de mérito y oportunidad, cambiar el criterio que venía manteniendo y aplicarlo a casos futuros, siempre y cuando no se cree una desigualdad de las empresas en el mercado asegurador.